Конституция: надежды и действительность  |  Гладко было на бумаге

Судя по событиям начала 1993 г., конституционным разработкам, выраженным в альтернативном проекте, было уготовано благополучное будущее. В марте-апреле 1993 г. они, наряду с другими материалами, были широко использованы при подготовке "президентского" конституционного проекта, который, в противовес официальному просоветскому варианту, в апреле 1993 г. в ходе референдума о доверии Президенту и в последующие месяцы стал своего рода идейной платформой в борьбе с коммуно-советской идеологией и практикой. По отзывам специалистов, опубликование за несколько дней до референдума основных положений "президентского" проекта Конституции, широковещательно объявленной (с весьма интенсивным участием в пропагандистских акциях такого рода автора этих строк) Конституцией Человека, сыграло заметную роль в благополучном для Президента исходе голосования. Что ж, в опубликованном тексте проекта, действительно, наличествовали серьезные основания для подобной характеристики. Его первая глава была посвящена главным образом основным правам и свободам человека (структурно отделенным от социально-экономических прав гражданина), была вычленена и нормативно обозначена самостоятельная и высокая роль Правительства, особое место в политической жизни общества по проекту заняла муниципальная власть, намечались пути и механизмы для возвышения всей системы правосудия. Вместе с тем в "президентском" варианте уже произошел - пусть пока и не очень заметный - отход от первоначального замысла. В первой главе, наряду с концентрированным закреплением основных прав и свобод человека, содержалось не одно, как ранее, а уже три-четыре общедекларативных положения. Произошел сдвиг и в нормативных характеристиках власти (не попали в опубликованный текст положения об умеренности власти, О фиксируемых пределах государственной собственности, о недопустимости использования регулярных вооруженных сил для решения внутриполитических проблем), в определении пределов президентской власти (Президент получил право при известных условиях роспуска парламента, теперь уже он, а не сам глава Правительства, назначал заместителей премьера; и др.). Почему все это произошло? Есть простое объяснение такому изменению позиций. В работу над текстом проекта включились аппаратные работники президентской администрации (всегда точно знающие, что от них ждут) и - что не менее важно - при отработке "президентского" варианта пришлось исходить не только из альтернативного проекта, но также и из других разработок, в том числе тех, которые были подготовлены юристами администрации во главе с С. М. Шахраем (человеком незаурядным, с добрыми чертами, и вместе с тем - настроенным на усиление президентской власти). Но есть тут и более сложные обстоятельства, наводящие на непростые размышления. Необходимость и вместе с тем коварство и беда компромиссов. В нравственном и политическом отношениях компромиссы, несомненно, не просто неизбежность, но и благо. Впрочем, благо относительное (ибо при компромиссах приходится чем-то поступаться, отходить от последовательных позиций). В результате компромиссов часто вырабатываются решения, лишенные строгой определенности и - что особенно прискорбно - оригинальных и сильных замыслов, съедаемых невнятными формулировками, общими формулами, беззубыми записями, приемлемыми "и для наших, и для ваших". Поэтому, надо полагать, в сложном и ответственном деле, от которого зависит судьба страны, - таком, как подготовка текста Конституции, компромиссы имеют свой потолок (на этот счет мы с А. А. Собчаком уже в то время выступили со статьей в газете "Известия"). Компромиссы по исходным принципиальным вопросам Конституции неизбежно приводят к утрате исходного замысла, а подчас, в контексте неясных, противоречивых формулировок, к возможности коренного "поворота событий" - решений и практических дел, прямо противоположных исходным предпосылкам, строго прописанным или предполагаемым. Увы, такой поворот событий по ряду существенных позиций как раз и затронул российскую Конституцию. С горечью приходится признать, что отмеченная тенденция "ухода" от первоначально намеченной концепции конституционного проекта (во всяком случае - той, которой придерживался автор этих строк, ряд других разработчиков), в весенне-летнее время 1993 г. усилилась. Впрочем, сама постановка вопроса об "уходе" является, пожалуй, далеко не во всем корректной. И дело не только в том, что, казалось бы, ясные замыслы встретились с прозой жизни, страстями и сложной логикой противоборств, что потребовало компромиссов. В отличие от альтернативного проекта, в отношении которого с самого начала были определены отправные позиции, подготовка "президентского" варианта, кроме провозглашения самых общих формул, не сопровождалась строгим определением основных конституционных идей. Даже те идеи, которые "перескочили" в "президентский" вариант из альтернативного проекта, не всеми, участвующими в конституционно-подготовительных делах, с необходимой точностью воспринимались и тем более разделялись. Становится понятным, почему последующая работа над конституционным текстом летом 1993 г., все более и более принимающая официальный характер, вновь скатилась главным образом к проблематике власти как таковой, притом не к необходимости ограничения власти, а к ее дележу. Наряду с отмеченными причинами, три обстоятельства, связанные с невообразимо сложными реалиями лета 1993 г., еще более повлияли на подготовку конституционного текста. Первое. Это прошедшее в мае-июне конституционное совещание, организованное Президентом, его администрацией. Совещание было призвано придать некий официальный или хотя бы полуофициальный статус проекту, дать ему некоторую общественную санкцию, а также, понятно, усовершенствовать конституционный текст, улучшить его. Указанные цели в немалой степени были достигнуты. В общественном мнении "президентский" вариант в принципе стал вровень с проектом, подготовленным Съездом и Верховным Советом РСФСР (тем более, что происходило сближение проектов также по содержанию - в "президентский" вариант переносились целые фрагменты из "верховносоветского" документа). Привлеченные к работе совещания правоведы, по сути дела, весь цвет советской правоведческой науки, с успехом потрудились над текстом с технико-юридической стороны. И хотя юридико-техническая правка здесь нередко отдавала стереотипами советского толка, она придала документу большую юридическую строгость и респектабельность. Но все эти плюсы не сделали менее заметными те существенные недостатки, которые связаны с проработкой сложного политико-юридического документа на многосотенном форуме. Еще раз подтвердилась простая вещь: на такого рода форумах (другой поучительный пример - Съезд народных депутатов), а также на всенародных референдумах оправданы постановка и решение по схеме "да - нет" небольшого числа принципиальных положений - ключевых формул, поправок, суть и значение которых ясны любому ответственному гражданину. Детальная же проработка конституционного текста на собраниях (секциях совещания), в которых участвуют десятки и тем более сотни специалистов самой разной профессиональной подготовки, политической направленности, гражданской ориентации, неизбежно приводит к чудовищной разноголосице. Великое множество самых разных предложений, мнений поправок, настойчиво с напором проводимых их авторами, с трудом поддаются здравой оценке и разумному отбору путем простого голосования на секциях, сводятся в многостраничные таблицы и на их основе на рабочем совещании представителей секций, возглавляемых деятелями президентского аппарата, - вновь путем простого голосования чисто механически решается вопрос о внесении той или иной коррективы в текст проекта. В итоге, даже при самом математически-строгом соблюдении указанных процедур (а точнее - благодаря такому строгому соблюдению), да плюс еще в результате других процессов (о них дальше) проект Конституции по многим позициям "потерял" исходные идеи, еще более утратил концептуальную цельность. Кроме одного. Впрочем, уже другого, чем это предполагалось в первоначальных вариантах. А именно - сохранение Большой власти, и даже во имя "крепкого государства" сосредоточение ее основных нитей в одном центре. Второе, что повлияло на содержание конституционного проекта, это исходящее от "президентского" руководства стремление выдать доработку текста в мае-октябре 1993 г. как некий "объединительный" и "примирительный" процесс, в ходе которого берется из разных проектов "все лучшее". А делалось это с тем, в частности, расчетом, чтобы преодолеть впечатление незаконности, нелегитимности Конституционного совещания (ведь под эгидой Верховного Совета РСФСР продолжала действовать официальная Конституционная комиссия; и подготовка Конституции, строго говоря, входит в круг ведения представительных законодательных органов). И вот на совещание приглашаются депутаты, члены Конституционной комиссии, на одном из пленарных заседаний предусматривается выступление Председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатова - затея, которая заканчивается, как и следовало ожидать, скандалом, шумом и гамом в зале, демонстративным выходом из зала докладчика и его сторонников (и мне, выступавшему следующим докладчиком, потребовались и мобилизация педагогического опыта, и какие-то сверхусилия для того, чтобы как-то успокоить аудиторию). Главное же, с первого дня работы Совещания было объявлено, что и "президентский" вариант Конституции, и официальный "верховносоветский" проект - это "равноправные" документы и следует, поочередно обращаясь к тому и другому, соединять их в нечто единое (за исключением - и это в высшей степени знаменательно! - президентской власти, ее места в структуре государства, его подразделений). Отсюда и проистекает отмеченное ранее сближение по содержанию указанных конституционных проектов. Такое сближение, которое и позволило одному из российских юристов, активно участвовавшему в подытоживании результатов работы Конституционного совещания, сказать о том, что оба проекта, и "президентский" и "верховносоветский" - это "близнецы-братья". И наконец, третье. Это решающее участие в подготовке текста Конституции работников аппарата администрации. Тут дало о себе знать еще одно негативное последствие проработки сложного юридического документа на многосотенном форуме. Дело в том, что при такой проработке не только велик разброс мнений, но и резко повышается необходимость в организационном и технико-документальном обеспечении осуществляемой деятельности - составление справок, сводных документов, обобщение вносимых предложений и поправок, представление наиболее предпочтительных разработок и т.д. А при отсутствии единого согласованного решения того или иного вопроса оказывается возможным выделить из великого множества предложений и представить в качестве оптимального то из них, которое по душе высокопоставленному чиновнику. И в этой связи нужно сказать еще раз - чиновники всех уровней безо всяких подсказок и рекомендаций совершенно точно знают то, что конкретно нужно высшему руководству. Тем более это верно в отношении работников привилегированных подразделений аппарата, наиболее приближенных к высшему руководству. А осуществление всех оргтехнических вопросов, связанных с Конституцией, было как раз поручено ГПУ - Государственно-правовому управлению, которое, по сути дела, представляло собой первое, пусть и негласное, высшее юридическое ведомство, напрямик вхожее к "первому лицу", к нему наиболее близкое (и потому нередко подменявшее и заслоняющее официальное юридическое ведомство - Минюст). По завершении подготовки текста проекта Конституции работники ГПУ с гордостью говорили о той роли, которую они сыграли в конституционно-подготовительном процессе. Эта роль, действительно, велика. Именно работники ГПУ (как свидетельствуют собственные наблюдения автора этих строк) совместно с научными деятелями традиционной ориентации сделали немало для того, чтобы в окончательном варианте конституционного проекта заметное место заняли советские конституционные традиции, оказались усиленными авторитарные акценты при определении президентской власти, многие положения оказались "причесанными" на советский манер, исчезли или оказались просоветски отредактированными положения с "либеральными выкрутасами". Казалось бы, летом 1993 г. подготовка проекта Конституции приобрела такую направленность и в этой направленности такую жесткость и инерцию, что по всем данным конечный итог этого процесса был предопределен. Для меня это время стало порой разочарования, скажу откровенно - нового краха еще одних иллюзий. Фоном же всей этой ситуации продолжала оставаться обстановка сурового противостояния между властью Верховного Совета и президентской властью и психологическая сторона этого противостояния с ее психологически невыносимой безальтернативной, много раз безукоризненно сработавшей дилеммой "либо вот такое решение, либо самый ужасный крах". Вот и здесь создалось впечатление - до сих пор не могу сказать, вполне справедливое или нет - о том, что всякое выступление против подготавливаемого конституционного проекта означает невосполнимую потерю для президентской линии и победу Верховного Совета с его просоветским проектом. Есть здесь один довольно тонкий момент из числа специальных государствоведческих вопросов, о котором уместно все же рассказать. В то время мне пришлось довольно много выступать с комментариями о противостоянии Президента и Верховного Совета (под углом зрения подготовки конституционного проекта, но не только). Суть моих комментариев сводилась к тому, что перед нами не столкновение "двух властей" - как, увы, до сих пор принято считать, а противоборство "двух систем власти" - одной из прошлого, другой с перспективой новой демократической государственности. Такую оценку, на мой взгляд, можно признать справедливой и сейчас. Но она нуждается в одном коррективе. В то время не очень-то была представлена мысль о том, что перспектива новой государственности сводилась не столько ко всему престижному арсеналу конструктивно-государствоведческих новшеств (разделение властей, парламентаризм, муниципальное самоуправление и т.д.), сколько к одному из центральных институтов в структуре власти - главе государства. И, кстати сказать, фигура главы государства в виде Президиума Верховного Совета вовсе не случайно была высокопрестижной и в советское время, когда всеми делами в обществе заправляла КПСС (с большой настойчивостью к посту председателя Президиума рвались Подгорный, Хрущев, Брежнев). В обстановке же падения партократической власти институт главы государства стал восприниматься в ореоле необъятности власти, которая была характерна для Генсека сталинской и брежневской эпох. И отсюда вся подоплека пестрой палитры возникающих в этой связи яростных противоборств состояла в том, что в 1989 - 1990-м гг. и в СССР, и в России были созданы новые институты, призванные выполнять функции главы государства (председатель Верховного Совета; Президент), причем каждый раз создание нового поста не сопровождалось ликвидацией старого. И потому в стране оказалось несколько властных центров, а столкновение систем власти в какой-то мере персонифицировалось: и Б. Ельцин, и Р. Хасбулатов имели известные основания претендовать на лидерство в государственной жизни. Отсюда тот, во многом личностный, накал страстей, которым сопровождалось столкновение двух реально наличествующих систем власти и который заслонил действительно центральную проблему, от решения которой зависит судьба демократии вообще - преодоление страшного проклятия России - советского всевластия, монстра Большой власти. В одно время, казалось бы, весьма благоприятное для возобновления последовательно демократических преобразований, сверкнула было надежда вернуться к тем идеям или, во всяком случае, к ряду тех идей, которые по замыслу должны были стать основой российской Конституции. Эта надежда загорелась как некое искупление-оправдание для демократически настроенных людей в связи со вспышкой насилия, происшедшей в Москве 3-4 октября 1993 г., - драматических событий, начавшихся со столкновения наступательно-настроенных демонстрантов на московских улицах со стражами правопорядка и закончившихся огнем из танковых орудий по зданию Верховного Совета. Не затрагивая всех сторон и оценок происшедшего в октябрьские дни лобового столкновения верховносоветской и президентской властей (оценок - весьма широкого диапазона: от "акций по предотвращению гражданской войны" до "расстрела парламента"), нельзя упустить из поля зрения главных уроков октябрьских событий. Таких уроков, с точки зрения логики идущего сейчас рассказа, два. Первый урок касается силы действующего права. Оказывается, что самые негативные, признанные обществом характеристики действующих Конституции и законов не дают оправдания поступкам, не соответствующим "писаному праву" - существующим законоположениям. Ведь к сентябрю-октябрю 1993 г. мнение об отсталости и даже порочности латаной-перелатаной Конституции РСФСР и законодательной деятельности Верховного Совета было общепризнанным, по крайней мере - широко распространенным. Между тем как только 21 сентября в свет вышел президентский указ N 1400, которым деятельность Съезда и Верховного Совета прекращались и объявлялись выборы в новые представительные органы, столь же распространенным и категоричным стало мнение о том, что произошло "нарушение" Конституции и закона. И здесь, при подобных оценках, не принимаются в расчет никакие благообразные доводы. В том числе и те, которые в то время приводились автором этих строк, - о соответствии президентских акций правам человека и принципам права и о том, что это необходимая ступень к действительно демократическому и гуманистическому праву. Сила существующего писаного права, пусть отсталого и действующего в обществе с укорененным беззаконием, оказалась довольно значительной, "слепой", граничащей со "слепотой" фанатичной религиозной веры (знак в общем-то многозначительный, и в принципе оптимистический, свидетельствующий о существовании основательных предпосылок для утверждения и в нашем обществе крепкой законности). Мне сдается, что как ни крути, но на принятую вскоре российскую Конституцию легла тень октябрьских событий - тот отзвук предшествующих нарушений писаного права, который очень прочно засел в народной памяти. Не случайно поэтому уже в 1997 г. Государственная дума приняла постановление об объявлении 4 октября днем памяти "защитников Конституции". И второй урок, соотносящийся с первым. Это глубокая порочность насилия. Сколь ни будь вынужденным и благообразным насилие, оно глубоко поражает общество своим проклятием. Особо это затрагивает такое общество, как российское, только-только порывающее с тотальным насилием коммунизма и только-только начавшее заменять насилие правом. Вот стоит с языками копоти расстрелянный Белый дом (но не расстрелянный "парламент": система Советов сложилась и функционировала как отрицание, антипод парламентаризму). Что ж, насилие свершилось, что было - то было. А теперь, когда в прошлое ушли система Советов, Конституция РСФСР, просоветские законоположения, казалось бы, существует широкий, беспрепятственный простор для решительного искоренения наследия советского тоталитарного режима, последовательного развития демократических институтов. Такие настроения (спасительные для ущемленного октябрьской трагедией сознания) породили надежду, что и в конституционном деле можно сделать спасительный "поворот назад" - устранить неоправданные компромиссы, вызванные обстановкой лета 1993 года, вернуться если не ко всему, то хотя бы к той основополагающей конституционной идее, связанной со значением для содержания Конституции основных прав и свобод человека, а отсюда - и к общему построению всего конституционного текста. Где-то спустя два-три дня после драматических октябрьских событий состоялось первое после этих событий совещание рабочей группы по подготовке Конституции. И на этом совещании после краткого наставления председательствующего (С. А. Филатова) о необходимости скорейшего завершения всех работ я рискнул, нарушая скоротечный ритм совещания, изложить упомянутую постановку проблемы. Председательствующий сказал: "Конечно, конечно... надо учесть...". Увы, все это никакого продолжения не имело. Один из присутствующих юристов сказал только: "Да, проблемы; но надо заканчивать это дело скорее". Через несколько дней после совещания рабочей группы (на которой к предложению вновь Обратиться к изначальным идеям так и не вернулись) мы с коллегами представили в рабочую группу наш вариант построения конституционного проекта - несколько текстов и схем. И этот демарш не имел последствий; по всему чувствовалось, что все эти материалы вязнут в чиновничьих кругах, по всем данным - в ГПУ, да и вообще - то явно заданное ускорение, которое было придано работе по завершению конституционных дел, исключало саму возможность сколько-нибудь значительных переделок текста. Было бы неправдой сказать, что все эти попытки повлиять на ход событий не имели никаких последствий. Нет, все обстояло по-другому. Предложения "учитывались". Но суть дела в том, что предложения, затрагивающие построение Конституции, ее концепцию, "спускались" на уровень многочисленных поправок по частным вопросам и учитывались в какой-то фразе, в формулировке с возможными последствиями, далеко не всегда точно просчитанными. Скажем, настойчивые предложения поставить во главе Конституции основные права и свободы человека обернулись тем, что во второй статье было сказано о правах гражданина и человека как "высшей ценности", да вторая глава, посвященная этим правам, получила статус "неприкасаемой" (что наряду с позитивной стороной сделало практически невозможным устранение тех огрехов, допущенных, по мнению автора этих строк, на последней стадии проработки конституционного проекта). Ряд позитивных уточнений в конституционном проекте удалось сделать окольным путем - не через рабочую группу, а непосредственно через президентских помощников. Самые последние шаги работы над текстом Конституции шли "втемную", в недрах чиновничьего аппарата; некоторые коррективы вообще не были известны никому из непосвященных. Особо печальным и в чем-то странным следует признать исчезновение из окончательного текста положения о том, что частная собственность является естественным правом человека. Печальным и странным, в частности, потому, что именно это положение было положено в основу экономико-правовой части заключительного доклада Президента на Конституционном совещании летом 1993 г. (говорю об этом со знанием дела, так как готовил материалы для указанной части доклада); и оно неизменно присутствовало во всех опубликованных вариантах, вплоть до последних рабочих публикаций в октябре-ноябре. Один из приближенных к власти деятелей предпринимательства И. Х. Кивеледи уже после принятия Конституции на референдуме еще месяц-другой публично говорил об упомянутом положении как о главном достижении Конституции - до тех пор, пока при встрече довелось сказать ему о том, что, увы, подобного положения в принятом тексте нет. Это было странное время - октябрь-декабрь 1993 г. В жестком столкновении президентской и верховносоветской властей как будто бы победила демократия. И в это время каких-либо авторитарно-диктаторских акций и впрямь не совершалось. Напротив, в некоторых случаях ощущались осторожность и примиренческий настрой (не был упразднен, скажем, действующий Конституционный Суд, хотя он был порождением и органом упраздненного Съезда, а в критические сентябрьско-октябрьские дни в своем большинстве занял антипрезидентские позиции). В то же время в октябре-ноябре представительная власть в стране была парализована: "наверху" она была упразднена, "на местах" находилась в шоковом состоянии, в ожидании объявленного упразднения Советов. Реально не работал Конституционный Суд, его члены занимались отработкой законопроекта о своем статусе. Мы с коллегами по своей инициативе попытались продвинуть проект президентского указа о соблюдении конституционных начал до принятия Конституции, но и эта попытка не удалась. Весь объем власти в это время был сосредоточен у Президента, который, однако, не действовал сколько-нибудь активно (из заметных президентских шагов той поры можно, пожалуй, отметить указ о частной собственности на землю). Последовательность и твердость президентской политики проявлялась, пожалуй, в одном - в линии на скорейшее принятие Конституции. Принятие каким путем? Мне в ту пору пришлось не раз публично выступать на этот счет, и я полагал, что принятие Конституции должно произойти на всенародно избранном Федеральном Собрании, которое в этой связи приобретет характер собрания Учредительного. Мы жили в те дни в обстановке, где доминирующими вновь стали надежды на возвращение к последовательным демократическим преобразованиям (с этими расчетами было сопряжено и решение избирать половину - а не одну треть, как настаивало ГПУ - депутатов "по партийным спискам"). После выборов 12 декабря 1993 г., на которых возобладали жириновцы и коммунисты, стала очевидной опрометчивость такого рода надежд. И какая-то неоправданность варианта с Учредительным собранием, которое - будь оно учреждено - судя по всему, непомерно затянуло бы принятие Конституции, и уж наверняка Конституция (наряду с какими-то плюсами) лишилась бы ряда сохранившихся в ней элементов демократического порядка и уж, конечно, не было бы "возврата назад" - к первоначальным, последовательно либеральным вариантам. Президент вел линию на то, чтобы Конституция была бы принята в порядке референдума вместе с выборами депутатов в Государственную Думу 12 декабря 1993 года. До сих пор считаю, что референдум, если ему не предшествовало Учредительное собрание, наименее приемлемый вариант для принятия такого суперсложного законодательного документа, как Конституция (оптимальный путь - решение на референдуме по схеме "да-нет" нескольких принципиальных вопросов и одобрение результатов работы Учредительного собрания). Смысл референдума по Конституции - и во Франции в 1965 году, и у нас в 1993 году - не столько Конституция, сколько акт одобрения статуса политического лидера и его курса. Во всем же остальном, что касается самих конституционных проблем, избиратели действуют преимущественно "вслепую" и, по-видимому, существует молчаливое согласие с тем, что, голосуя "за", избиратели примиряются с последствиями и риском, которые несет с собой принятая на референдуме Конституция. Мне представляется, что отсутствие каких-то решительных акций со стороны российского населения на спорные и ошибочные действия Президента, совершенные в конституционных рамках и вне их, объясняется, помимо иных причин, также и ощущением избирателями своей причастности к ранее бланкетно одобренному президентскому курсу. 12 декабря 1993 г. намеченное свершилось: вместе с выборами в нижнюю палату высшего представительного органа страны - Государственную думу - состоялся также и референдум по Конституции. "За" представленный Президентом проект проголосовало столько, сколько требовалось, чуть больше 50% участвовавших в голосовании. Конституция после референдума вступила в действие.