Банкротство стало одним из самых "популярных"
терминов в деловой жизни России. Поэтому мы решили создать целый цикл встреч
посвященных этой проблеме. Нашим сегодняшним гостем является преподаватель
кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии
Сперанская Ю.С. И начнем мы с самого начала – развитие законодательства о
банкротстве.
Законодательство о несостоятельности (банкротстве), как в
целом институт несостоятельности в России, в настоящее время переживает процесс
своего воссоздания. Дореволюционные исследователи истории развития
несостоятельности в России свидетельствуют о том, что первые упоминания о
несостоятельности («банкротстве») встречались уже в памятниках русского права
XII-XV веков. А первый полноценный законодательный акт о банкротстве в России
был принят в 1740 году. До революции законодательство о банкротстве
подвергалось реформированию, постоянно совершенствовалась и практика
коммерческих судов, рассматривающих дела о банкротстве. Результаты исследований
правового регулирования несостоятельности (банкротства) до 1917 года
свидетельствуют о его весьма высоком уровне даже по сравнению с современными
ему зарубежными аналогами, о понимании целей и задач несостоятельности как
одного из основных институтов рыночной экономики.
Достаточно сказать, что наряду с традиционными процедурами
конкурсного производства российское законодательство той поры регламентировало
также иные процедуры, направленные на восстановление платежеспособности
должников в процессе торговой несостоятельности, т.е. то, что на современном
языке называют реабилитационными процедурами, развитие которых обычно связывают
с реформой законодательства о банкротстве США 1978 года.
Речь идет, например, о положениях российского
законодательства об администрациях по торговым делам, которые представляли
собой прообраз современных реабилитационных процедур, применяемых к должникам в
целях восстановления их платежеспособности. Сравнивая соответствующие
законоположения с зарубежными законодательствами той поры, Г.Ф.Шеншерович указывал:
«В противоположность тем мерам предотвращения несостоятельности, какие приняты
на Западе в виде отсрочки в платежах, предупредительной мировой сделки,
судебной ликвидации, при которых за должником сохраняется управление его
имуществом, - администрация по торговым делам отстраняет должника от его
имущества. В противоположность конкурсному процессу, который имеет целью
ликвидировать дела несостоятельного должника для того, чтобы равномерно и
соразмерно удовлетворить всех его кредиторов, - администрация по торговым делам
имеет своей задачей восстановить пошатнувшиеся дела должника для полного
удовлетворения кредиторов».[1]
Этот институт (администрация по торговым делам) был введен и
подробно регулировался Уставом судопроизводства торгового. Цель администрации
состояла именно в восстановлении дел должника, в приведении торгового
предприятия в такое положение, которое давало бы возможность не только
удовлетворить всех кредиторов, но и обеспечить дальнейший ход предприятия
(ст.402 Устава). Для реализации данной цели руководитель должника отстранялся
от управления делами хозяйства, которое переходило в ведение опытных
администраторов.
Введение администрации было возможным только при таком
материальном положении дел должника, которое оставляло бы надежду на восстановление
его платежеспособности. В связи с этим закон выдвигал формальное требование к
имущественному положению должника, которое заключалось в том, чтобы по балансу
последнего имелся дефицит, не превышающий 50 %. Отсутствие дефицита по балансу
не являлось препятствием к учреждению администрации. «При проверке актив
превышает пассив, но предприятие не платит, - очевидно, - замечает
Г.Ф.Шеншерович, - причина кроется в неумелом управлении, и так как цель
администрации поправить ошибки управления, то учреждение администрации в данном
случае вполне уместно».[2]
Основанием для возбуждения дела об учреждении администрации
по торговым делам признавалась просьба кредиторов, а не самого должника. Однако
если формальная просьба действительно подавалась кредиторами, то инициатива на
практике всегда исходила от должника. Данное обстоятельство объяснялось тем,
что учреждение администрации составляло льготу для должника по сравнению с
конкурсным производством, поэтому последний и являлся наиболее заинтересованным
лицом.
По общему правилу деятельность администрации по торговым
делам прекращалась достижением поставленной цели, а именно восстановлением
платежеспособности должника, что позволяло рассчитаться со всеми кредиторами и
продолжить деятельность торгового предприятия. Если же цель администрации
оказывалась недостижимой, то должник объявлялся судом несостоятельным и в
отношении него открывалось конкурсное производство. Конкурсное производство
вводилось или по единогласному постановлению избранных администраторов, или по
требованию кредиторов, представляющих 2/3 от общей суммы задолженности.
С позиции современного правоведа администрация по торговым
делам представляет собой нечто весьма похожее на применяемую сегодня
реабилитационную процедуру внешнего управления имуществом несостоятельного
должника. Однако не следует забывать, что и соответствующее законодательство, и
богатая судебная практика, связанная с применением законоположений об
администрации по торговым делам, которые стали предметом научного анализа Г.Ф.
Шеншеровича, сложились в России уже к концу XIX века. Остается выразить
восхищение уровнем правовой культуры, которым отличался тот период развития
института несостоятельности в России.
После долгих лет забвения начался процесс возрождения в
России правового регулирования имущественных отношений, связанных с
несостоятельностью (банкротством) должника. При этом следует учитывать, что
гражданское право в советский период своего развития утратило практически все
дореволюционные традиции правового регулирования несостоятельности
(банкротства) должника.
После октябрьской революции регулирование банкротства начало
осуществляться с переходом к мирной жизни.
Гражданский Кодекс РСФСР 1922г. содержал нормы, регулирующие
отношения, возникающие в связи с несостоятельностью гражданских торговых
товариществ и физических лиц. Так, в частности, ст.307 предусматривалось, что
полное товарищество прекращается, кроме иных случаев, также «объявлением
товарищества несостоятельным по суду»[3]
Однако на практике применение данных норм было
затруднительно, поскольку Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, принятый в
1923г., процедуру объявления несостоятельности не регулировал.
Лишь в 1927г. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР был
дополнен главой 37 «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических».
Ст.318 предусматривались признаки несостоятельности: «должник, прекративший
платежи по долгам на сумму свыше 3000 рублей или долженствующий прекратить их
на означенную сумму по состоянию своих дел, может быть признан несостоятельным,
если судом будет установлено неспособность его к полной оплате денежных
требований кредиторам.»[4]
В разделе 2 «О подсудности и порядке производства о
несостоятельности» ст.322 регламентировалась, что должник, возбуждающий дело об
открытии несостоятельности, должен представить суду список своих кредиторов и
должников с указанием их места жительства и сведений о состоянии своего
имущества.
Как можно заметить, законодательство рассматриваемого
периода содержало сущностные (материальные) признаки банкротства. Оно не
подходило к данному институту с формальной стороны и принимало во внимание не
только денежные обязательства должника, что имеет место в настоящее время. В
законе говорилось именно о неспособности реализовать свои денежные
обязательства, с пониманием того, что неплатежеспособность хозяйствующего
субъекта может быть вызвана временными обстоятельствами, условиями его
финансово-хозяйственной деятельности. В законодательстве некоторых государств
такое состояние называют «практической неплатежеспособностью».
В 1929г. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР был дополнен
двумя главами: «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных
акционерных обществ» (глава 38) и «О несостоятельности кооперативных
организаций» (глава 39). Дела о банкротстве могли начинаться по иску должника,
его кредиторов, ведомства, которому подчинено предприятие должника, по иску
суда и прокурора. Были предусмотрены: процедуры объявления должника
несостоятельным с ликвидацией имущества, заключения мирового соглашения, а также
процедура особого управления «имуществом неплатежеспособных должников».
Последняя процедура предусматривалась для предприятий, в деятельности которых
было заинтересовано государство и определяло предоставление предприятиям
должникам отсрочки, рассрочки или уменьшение долгов.
С введением монополии государственной собственности,
усилением плановых начал в экономике институт банкротства утратил свое
значение. В условиях всеобъемлющего господства государственной и
кооперативно-колхозной собственности проблема прекращения предприятий,
кооперативов и колхозов ввиду их несостоятельности не ставилось и не решалось,
потому что нерентабельные и убыточные предприятия и хозяйства встраивались в
экономику и существовали в качестве планово-убыточных за счет государственного
финансирования, периодического списания долгов с колхозов, постоянно
действующих и легализованных перераспределительных финансовых отношений в
хозяйственных системах министерств и ведомств.[5]
Таким образом, вначале 60-х годов общие нормы о банкротстве
были исключены из гражданского законодательства.
Логика экономических реформ, проводимых в нашей стране с
конца 80-х годов, привела к необходимости восстановления института
несостоятельности (банкротства), являющегося обязательным атрибутом рыночных
отношений. Первый после длительной паузы законодательный акт о банкротстве был
принят Верховным Советом Российской Федерации 19 ноября 1992 г. и введен в
действие с 1 марта 1993 г. Однако уже первые попытки практического применения
данного законодательного акта выявили его несовершенство, поверхностность,
многочисленные пробелы в регулировании. Дело в том, что Закон Российской
Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" 1992 года
представлял собой непродуманную попытку объединить чисто эклектичным образом
элементы различных систем несостоятельности, действующих в разных странах. При
этом российский закон, предоставив участникам имущественного оборота
возможность применения к должнику элементов различных систем банкротства, тем и
ограничился, не утруждая себя детальным регулированием механизма их реализации.
В то же время само понятие и признаки банкротства, которыми оперировал
российский закон, не отвечали элементарным современным представлениям о
рыночной экономике, поскольку основывались на принципе неоплатности должника,
от которого зарубежные законодательства отказались многие десятилетия назад.
Следующим нормативным правовым актом, посвященным проблемам
несостоятельности организаций, был Указ Президента РФ от 14 июня 1993г. № 623
«О мерах по поддержанию и оздоровлению несостоятельных государственных
предприятий (банкротов) и применению к ним специальных процедур». Однако
применялся он только в отношениях государственных предприятий, в то время как
уже созрела необходимость урегулирования отношений, связанных с
неплатежеспособностью предприятий, основанных на других формах собственности.
Впоследствии во исполнении Закона РФ «О несостоятельности
(банкротстве) предприятий» были изданы такие акты, как Указ Президента РФ от
22декабря 1993г. № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о
несостоятельности банкротстве предприятий», Постановление правительства РФ от
20 марта 1994г. № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о
несостоятельности (банкротстве) предприятий». Последним определялись критерии
для признания организаций должника несостоятельной и предусмотрены меры по
финансовой поддержки до ее ликвидации, а также порядок ликвидации.
10 декабря 1997г. Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации был принят и 24 декабря 1997 г. одобрен Советом
Федерации новый Федеральный закон "О несостоятельности
(банкротстве)", который введен в действие на территории Российской
Федерации с 1 марта 1998 г.
Практика арбитражных судов по рассмотрению дел о
несостоятельности (банкротстве) начала формироваться с 1 марта 1993 г., когда
был введен в действие первый постсоветский закон о банкротстве: Закон
Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий".
Динамика дел о банкротстве должников в первые годы применения указанного Закона
выглядела следующим образом: в 1993 году было рассмотрено немногим более 100
дел; в 1994-м - 240 дел; в 1995-м - 1108 дел; в 1996-м - 2618 дел; в 1997 году
- более 4600 дел.
Число должников, ежегодно признаваемых несостоятельными
(банкротами), увеличилось за этот период с 50 в 1993 году до 2600 в 1997 году.
Совершенно иной порядок цифр наблюдается в условиях
применения действующего в настоящее время (с 1 марта 1998 г.) Федерального
закона "О несостоятельности (банкротстве)". Достаточно сказать, что
только за первые шесть месяцев 2000 года в арбитражные суды поступило 10,5
тысячи заявлений о признании должников банкротами. Правда, из общего числа
поступивших заявлений более 40 процентов - заявления о признании банкротами
ликвидируемых или отсутствующих должников. Принято за I полугодие 2000 года
всеми арбитражными судами более 7,7 тысячи заявлений о банкротстве. С учетом
вновь поступивших дел и остатка дел, производство по которым было возбуждено
ранее, по состоянию на 1 июля 2000 г. на рассмотрении арбитражных судов
находилось свыше 18 тысяч дел о банкротстве должников.
Любой, даже самый совершенный закон нуждается в организации
его правильного применения. Практика арбитражных судов по применению
Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" позволила
выявить истинные его достоинства и недостатки. Как известно, Высший Арбитражный
Суд Российской Федерации наделен правом давать арбитражным судам разъяснения по
практике применения законодательства. В настоящее время проводится определенная
работа по разъяснению некоторых положений, связанных с применением Закона о
банкротстве. Однако следует самокритично признать, что работа по формированию
единообразной практики применения законодательства о несостоятельности
(банкротстве) при рассмотрении арбитражными судами соответствующих дел со
стороны Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации проводится недостаточно
интенсивно и не отличается высокой эффективностью. Достаточно сказать, что до
настоящего времени не принято ни одного постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда по этим вопросам, хотя необходимость обязательных разъяснений
в этой сфере судебно-арбитражной практики безусловно имеется.
К сожалению, и Правительством Российской Федераций не были
приняты надлежащие меры по организации исполнения Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)". Вместо этого в последние годы
принимались многочисленные постановления Правительства, которые рассматривали
несостоятельность (банкротство) в качестве либо панацеи от всех экономических
бед, либо инструмента для решения текущих экономических проблем (к примеру, как
средство борьбы с неплательщиками налогов или как способ передачи имущества
предприятий от "неэффективного" собственника к
"эффективному")[6].
Анализ действующих подзаконных актов, посвященных вопросам
несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством РФ,
свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также
некоторые другие организационные меры, предпринятые Правительством, могли бы
способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения
законодательства о несостоятельности (банкротстве).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня
1998 г. № 537 утверждено Положение о Федеральной службе России по делам о несостоятельности
и финансовому оздоровлению (далее - Федеральная служба). Данным Положением к
компетенции названной службы отнесен целый ряд функций, ей не свойственных.
Так, Федеральная служба наделена полномочиями для проведения приватизации
федеральных государственных унитарных предприятий-должников, продажи
находящихся в федеральной собственности долей (паев, акций) в уставном капитале
организаций (подп.6 п.4), осуществления в установленном порядке контроля за
соблюдением организациями-должниками установленной законодательством Российской
Федерации дисциплины платежей и расчетов (подп. 24 п. 4) и др.
Представляется, что указанные постановления нуждаются в
изменении. Функции и полномочия Федеральной службы должны быть сориентированы
на обеспечение исполнения Закона о банкротстве, а также на поддержание
реального сектора экономики путем предупреждения банкротств промышленных
предприятий и их финансового оздоровления.
Необходимо признать утратившим силу постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 476 "О мерах по
повышению эффективности применения процедур банкротства", которым
предусмотрен ускоренный порядок применения процедур банкротства. Целый ряд
положений указанного постановления противоречит Закону о банкротстве. На практике
реализация данного документа может привести к продаже за бесценок имущества
работающих предприятий, неоправданному и несправедливому перераспределению
собственности, а кроме того, создаст условия для злоупотреблений со стороны
работников Федеральной службы.
Как показывает судебно-арбитражная практика, при применении
к организациям-должникам процедур банкротства (в том числе направленных на
восстановление их платежеспособности) многое зависит от компетентности и
моральных качеств лиц, назначаемых арбитражными управляющими. С 1 марта 1999 г.
арбитражными управляющими могли быть назначены только лица, имеющие лицензии.
Но с 1 июля 2002г. лицензирование арбитражных управляющих было отменено новым
законом о лицензировании.
Правительством Российской Федерации до настоящего времени
так и не изданы нормативные акты, принятие которых предусмотрено Законом о
банкротстве 1998г.: о порядке выплаты вознаграждения арбитражным управляющим
(п. 1 ст. 22 Закона), о порядке выплаты гражданам повременных платежей в связи
с причинением вреда жизни и здоровью (п. 3 ст. 107 Закона) и некоторые другие.
Новый Федеральный закон "О несостоятельности
(банкротстве)", принятый Государственной Думой 27 сентября 2002 года, был
подписан Президентом РФ 26 октября 2002 года и введен в действие по истечении
тридцати дней со дня его официального опубликования. Данный Федеральный закон
олицетворяет собой третий этап развития правового регулирования отношений,
связанных с несостоятельностью (банкротством) организаций и граждан —
участников имущественного оборота.
Наступивший с принятием нового Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)" третий этап развития правового
регулирования соответствующих отношений может быть охарактеризован как
продолжение и развитие реформы законодательства о несостоятельности, начатой в
1998 году.
Новый Закон о банкротстве отличается от предыдущих
значительно большим законодательным массивом. Если в законе 1992 г. была 51
статья, а в законе 1998 г. — 189 статей, то в новом Законе о банкротстве их
213. Ему присущи детализация и конкретизация основных положений указанного
законодательства с одновременным концептуальным изменением в правовом
регулировании отдельных институтов несостоятельности.
В частности, неизменным остался подход к определению
критериев и внешних признаков несостоятельности (с известной долей модернизации
их количественного выражения). При этом значительной детализации подвергнуты
известные процедуры несостоятельности: наблюдение, внешнее управление,
конкурсное производство, мировое соглашение.
Появились новые институты, например, процедура финансового
оздоровления, саморегулируемые организации арбитражных управляющих, проверка
обоснованности заявленных требований в судебном заседании в целях введения
процедуры наблюдения, переход из конкурсного производства во внешнее
управление, банкротство стратегических организаций. Также к числу концептуальных изменений правового
регулирования несостоятельности могут быть отнесены следующие законоположения:
об основаниях возбуждения дел о банкротстве; о требованиях, предъявляемых к
арбитражным управляющим, порядке их назначения и контроле за их деятельностью;
об очередности удовлетворения требований кредиторов в конкурсном производстве;
об особенностях несостоятельности (банкротства) стратегических организаций и субъектов
естественных монополий.
Следует заметить, что законодательство о несостоятельности
(банкротстве) и практика его применения действительно нуждались в
реформировании, поскольку некоторые законоположения не только не препятствовали
чисто механическому возбуждению дел о банкротстве, но, как оказалось, не
исключали возможности различного рода злоупотреблений со стороны должников,
кредиторов, арбитражных управляющих. Поэтому разумно было ожидать, что
изменения и дополнения, вносимые в федеральный закон, будут направлены, прежде
всего, на устранение выявленных недостатков и пробелов в правовом регулировании
несостоятельности (банкротства). И многие новеллы действительно служат этой
цели. Однако, как показывает ознакомление с текстом нового Закона, этим дело не
ограничилось. Текст Закона содержит ряд новелл, появление которых никак не
может быть объяснено целью устранения недостатков в действующем
законодательстве. Более того, некоторые новые законоположения при их реализации
могут породить такие проблемы, с которыми ранее не сталкивались ни должники, ни
кредиторы, ни арбитражные суды.
Например, в первой же статье ФЗ «О несостоятельности
(банкротстве)» содержится норма о том, что действие указанного Закона
распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий,
учреждений, политических партий и религиозных организаций.
Суть изменения состоит в том, что значительно расширяется
круг потенциальных банкротов из числа некоммерческих организаций: ранее под
действие Закона попадали лишь потребительские кооперативы, а также
благотворительные и иные фонды.
Трудно объяснить, зачем понадобилось распространять риск
банкротства, скажем, на общественные организации и объединения,
торгово-промышленные палаты, творческие коллективы и ассоциации и иные некоммерческие
организации, которые в соответствии с п.3 ст.50 Гражданского кодекса РФ, могут
осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это
служит достижению целей, ради которых они целям.
Кроме того, данная норма противоречит п.1 ст.65 ГК РФ в
которой говорится, что юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией,
за исключением казенного предприятия, а также юридическое лицо, действующее в
форме потребительского кооператива либо благотворительного или иного фонда, по
решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом), если оно не в
состоянии удовлетворить требования кредиторов. А ведь согласно п.2 ст.3 ГК РФ
нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
Гражданскому кодексу. Следует лишь учитывать, что эти положения о банкротстве
некоммерческих организаций будут введены в действие после вступления в силу
соответствующих изменений, подлежащих внесению в ГК РФ.
Большие сомнения вызывает также предлагаемая Законом новая
организация деятельности арбитражных управляющих исключительно через так
называемые саморегулируемые организации. Данное направление развития
российского законодательства, когда арбитражный управляющий ставится в полную
зависимость от своей соморегулируемой организации, расходится с мировыми
тенденциями развития института несостоятельности, для которых напротив,
характерно стремление к независимости антикризисных управляющих.
В новом Законе практически уравнены в правах конкурсные
кредиторы и уполномоченные органы. В частности, уполномоченные органы, как и
конкурсные кредиторы, получают удовлетворение своих требований в третью
очередь, уполномоченные органы принимают участие в голосовании по вопросу
заключения мирового соглашения.
Увеличен размер требований кредиторов к должнику —
юридическому лицу как условие возбуждения дела о банкротстве. Теперь, если иное
не предусмотрено Законом о банкротстве, дело о банкротстве может быть
возбуждено арбитражным судом, если требования к должнику — юридическому лицу в
совокупности составляют не менее 100 000 руб.
Существенно меняется правовое положение прокурора в
арбитражном, процессе. Ограничиваются возможности предъявления заявлений в
арбитражный суд прокурором, поскольку по новому АПК РФ он может предъявлять
лишь точно обозначенные в ст. 52 иски в защиту публичных интересов, а также ему
не предоставляется право осуществления надзора за судебной деятельностью.[7] Правом на подачу заявления о
признании должника банкротом в арбитражный суд обладают федеральные органы
исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ.
Более тщательно регламентированы процедуры созыва и
проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, полномочия арбитражных
управляющих, процессуальный порядок рассмотрения дел о несостоятельности, что,
безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в
деле о банкротстве.
Учтены постановления Конституционного суда РФ по проверке
отдельных положений Закона о банкротстве на предмет их соответствия Конституции
РФ; В частности, гарантированы права и законные интересы должника на момент
возбуждения производства по делу о банкротстве. Теперь должник может заявить
свои возражения в процессе проверки обоснованности требований заявителя.
Закон содержит ряд других новелл и в целом может быть оценен
как достаточно качественный законодательный продукт. По мере его применения и
выявления связанных с этим проблем должны быть подготовлены информационные
письма ВАС РФ, а возможно, и постановление Пленума ВАС РФ по вопросам практики
применения Закона о банкротстве, пересмотрены и обобщены ранее дававшиеся
рекомендации ВАС РФ в информационных письмах от 25 апреля 1995г., 7 августа
1997 г., 6 августа1999г., 14июня 2001 г.
И конечно же, только практика применения даст истинную оценку всем новым
законоположениям.
Преподаватель
кафедры
гражданского права и процесса
Нижегородской Правовой Академии
Сперанская Ю.С.
Ведущий Радаев
Станислав
