Конституция: надежды и действительность  |  Упущенный шанс. И урок.

Необходимо сразу же зафиксировать главную, ключевую характеристику принятой на референдуме 12 декабря 1995 г. российской Конституции. Конституция России 1995 г. - это первая за всю историю России демократическая Конституция, соответствующая основным общедемократическим требованиям. Она положила конец системе Советов, идеологизации государственной власти, всему комплексу начал и постулатов советского тоталитарного режима и одновременно закрепила главные ценности, определяющие взаимоотношения человека и власти в обществе, утверждающем и развивающем основы демократии - принципы народовластия, разделения властей, федерализма, законности. Конституция 1995 г. представляет собой основной, зримый рубеж, свидетельствующий о том, что Россия в канун XXI в. наконец порывает с традиционной цивилизацией, ужесточенной советским тоталитарным режимом, и становится на путь перехода к демократии, свободе, либеральной цивилизации. Есть в действующей Конституции и ряд отработанных нормативных решений, выражающих достижения конституционной культуры (в том числе, к счастью, по правам человека), которые могут стать конституционной "зацепкой" для решения проблем перехода к демократическим институтам высокого, современного уровня. В целом при всех минусах, огрехах, недоработках это - основательный конституционный документ, который по праву стал основой государственно-правового развития России. Достоинства российской Конституции не должны заслонять ее недостатки, которые не позволяют поставить ее в один ряд с лучшими, передовыми конституциями современной эпохи. Эти недостатки состоят не столько в том, что по Конституции акценты в системе организации власти смещены в сторону прерогатив главы государства (формально закрепленных или фактически осуществляемых). Сама по себе такая организация власти, при всех ее минусах, могла бы найти известное обоснование в особенностях и реалиях пространственно-гигантского разрушенного общества, находящегося в состоянии непроходящего кризиса. Могла бы... если бы она не выражала основную негативную черту действующей Конституции. Эта негативная черта состоит в том, что и на первую российскую демократическую Конституцию оказали влияние известные советские конституционные традиции. Какие традиции? Только ли те, которые коренятся в царско-имперском и советско-тоталитарном прошлом и связаны с идеологией всевластия, сосредоточенного в руках "первого лица"? Нет, не только. Как это ни покажется неожиданным, на первое место среди советских традиций, с недоброй стороны оказавших влияние на содержание действующей российской Конституции, я бы поставил само ее построение - такое расположение содержащегося в ней материала, когда заглавное место занимают в ней общие, декларативно-констатирующие положения, объединенные формулой "основы конституционного строя". Такое технико-юридическое построение кодифицированного акта, полезное в отраслевом законодательстве, когда выделяется "Общая часть", или общие положения", кодекса, в отношении Конституции оказывается уместным главным образом с позиций марксистской коммунистической идеологии. Оно сразу же придает Конституции - как это и было в советское время - качество некоего идеолого-теоретического канонизированного документа, что накладывает свою печать на все содержание Конституции, снижает ее нормативно-регулирующее значение. Не менее пагубно и то, что при таком построении Конституции оказались отодвинутыми с заглавного места права и свободы человека, и это лишило конституционный документ современной демократической направленности (эту ситуацию, не спасает запись во второй статье о человеке и его правах как о "высшей ценности": такая запись находится в одном ряду с другими декларативно-констатирующими положениями, одноуровневыми в этом отношении, чем, кстати, и воспользовались сторонники силовой линии при обосновании правомерности действий власти, связанных с войной в Чечне). Главная, поначалу не очень определенная (прояснившаяся лишь в последнее время) беда рассматриваемого построения Конституции, с теоретико-декларативной заглавной частью, состоит главным образом в том, что она - по примеру иных кодифицированных актов, имеющих "Общую часть", - открывает возможность прямого использования общих положений в практической жизни, в том числе для приведения в действие принудительной силы государства. А так как, в отличие от иных кодифицированных актов, положения Конституции являются "общими" на весьма высоком уровне абстракций, то здесь возможны широкие интерпретации, вольные истолкования, с возможными решениями, не всегда обоснованными с правовой стороны, но существенно влияющими на жизнь общества. Такого рода решения, опирающиеся на общие конституционные положения, не только оправданы, но и в высшей степени конструктивны в том случае, если они совершаются в порядке правосудия компетентными судебными учреждениями. Без подобной деятельности органы правосудия вообще, на мой взгляд, не способны выполнить своей высокой миссии в правовой системе демократического общества. Но общие конституционные положения (именно в силу их предельно общего, абстрактного характера и отсюда - возможности неконтролируемого произвола) не могут быть достаточной и непосредственной юридической основой для властных акций институтов, действующих в строго подзаконном порядке: президентских, управленческих, исполнительно-административных органов, особенно тех, которые приводят в действие государственно-принудительные механизмы. Для таких акций необходимы строгие и четкие конкретные законоположения, принятые на основе конституционных записей, а при их отсутствии - соответствующие решения компетентных органов правосудия. Пагубные последствия иного образа действий продемонстрировала война в Чечне. Ведь обоснованием конституционной правомерности президентских и правительственных актов, положивших начало широкомасштабным военным действиям в Чечне в декабре 1994 г., послужили не закон и не судебное решение, а непосредственно положение первой главы Конституции о том, что Российская Федерация "обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Нужно отдавать ясный отчет в том, что, со ссылкой на такие общие конституционные формулы, как "народовластие", "федерализм", "народное представительство" и другие, можно обосновать (понятно, с весьма разной степенью убедительности) какие угодно произвольные действия. Это "заставляет с большой осторожностью подходить к весьма высокозначной и перспективной деятельности органов правосудия, опирающейся на общие конституционные положения. Здесь по всем данным есть пределы, которые требуют специального рассмотрения. Ведь спустя некоторое время после одобрения Конституционным Спудом президентско-правительственных акций, связанных с войной в Чечне, группа депутатов Государственной Думы попробовала использовать общие конституционные положения и по другой проблеме. Когда в ходе избирательной кампании в декабре 1995 г. выяснилось, что большинство избирательных объединений (а их образовалось великое множество - до 50) явно не дотянет по числу набранных голосов до 5-процентного барьера, необходимого для получения объединением определенного числа депутатских мест "по спискам", упомянутые депутаты решили оспорить в суде закрепление в законе такого 5-процентного барьера по той причине, что он, якобы несовместим с конституционным принципом "равного представительства"... Вполне обоснованно Конституционный Суд не принял такое дело к рассмотрению. Теперь о закреплении в российской Конституции прав и свобод человека. В Конституции 1993 г. права и свободы человека закреплены в самом широком и детализированном диапазоне, "по максимуму" в полном согласии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Они признаются неотчуждаемыми (и значит прирожденными, принадлежащими каждому от рождения, естественными). Более того, в российской Конституции есть нормы (они были сформулированы в альтернативном проекте), придающие правам и свободам значение непосредственно действующего права (ст. 18) и определяющие их "неприкосновенный статус", недопустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека (ст. 55). Вместе с тем с великим огорчением приходится признать, что права и свободы не заняли в российской Конституции того места и им не уготовано Конституцией той роли, которые вытекают из требований современной демократии. Прежде всего нормативные положения о правах и свободах человека не стали заглавной частью всего содержания Конституции. При этом надо видеть, что, в сущности, вся первая глава действующей Конституции, даже ст. 2, посвящена вопросам государства, которые вследствие этого, в силу самой логики построения конституционного документа, поставлены "впереди" человека, его прав и свобод. Словом, права, и свободы не стали, вопреки первоначальному замыслу, тем институтом, который настраивает, служит камертоном для всей государственно-правовой жизни, умеренности власти, ее нацеленности на служение человеку (соответствующая норма, в альтернативном проекте, закрепленная в ст. 2, здесь перемещена в ст. 18, где она затерялась среди многих иных нормативных положений Конституции). Знаменательно, что широковещательная фраза ст. 2 о том, что права и свободы человека представляют собой "высшую ценность", имеет государственно-публичный оттенок, она сопровождается не требованием обеспечения определяющей роли прав и свобод человека в государственно-правовой жизни, а всего лишь указанием на то, что их "признание", "соблюдение" и "защита" - "обязанность государства". Достойно сожаления то обстоятельство, что, сообразно советским традициям, основные права и свободы человека закреплены в одном комплексе с социально-экономическими правами гражданина. Нет слов, такому приравниванию можно найти обоснование и в общепризнанных международных документах, особенно конца 40-х гг. Но мало кто ныне знает, что это произошло в основном под влиянием Советского Союза, его сталинской Конституции и в те годы отражало успехи советской дипломатии, послевоенный авторитет страны Советов, По своей сути, природе, социально-экономические права, при всей их важности для людей, явления иной плоскости, нежели основные права и свободы человека. Последние характеризуют само существо взаимоотношений власти и человека, и они, действительно, призваны в соответствии с требованиями временной демократии определять государственно-правовую жизнь общества в целом. Социально экономические права (право на отдых, право на образование, право на пенсию и др.), неотделимые от гражданства, напротив, в немалой мере зависят от данной социально-экономической обстановки и, что особо значимо, от государственной власти, в известном отношении являются производными от государственной деятельности. Не случайно поэтому и в действующей Конституции в случаях, когда говорится об "неотчуждаемости" прав, о их статусе (ст. 17, 55), воспроизводится формула "основные права и свободы". И еще один момент, казалось бы мелкий, но по сути весьма существенный. Основные права и свободы, делающие каждого человека независимой и суверенной личностью (прежде всего по отношению к власти), имеют свою морально-духовную основу, относящуюся к каждому человеку. Это достоинство человека, выражающее его высокий статус в обществе. Без того, чтобы в обществе признавалось и обеспечивалось высокое достоинство личности, декларируемые права и свободы во многом теряют свою реальную человеческую основу, становятся применительно к отдельному человеку в его практической жизни бумажной "буквой". Основные права и свободы человека в рассматриваемой плоскости являются производными от общего высокого статуса человека, от его достоинства. Вполне обоснованно поэтому в передовых конституциях демократически развитых стран (таких, как Германия) сама нормативная характеристика основных прав и свобод человека - заглавной части Конституции - прямо "выводится" из высокого достоинства человека. Такие же нормативные положения содержались в первых статьях альтернативного конституционного проекта, которые были воспроизведены и в первых вариантах президентского конституционного документа. К сожалению, при доработке "президентского" проекта, судя по всему - по формально-логическим юридическим соображениям, запись о достоинстве личности оказалась отодвинутой, соединенной с записью о запрете пыток и в силу этого оторванной от исходных характеристик (что еще в одном отношении придало положению о человеке и его правах абстрактно-декларативное звучание). В действующей российской конституции не удалось в полной мере осуществить, пусть и в "предельном" "президентском" варианте, оптимальную в нынешних условиях организацию власти. При этом суть вопроса состоит не в отдельных огрехах конституционно-нормативной регулировки полномочий Президента, Федерального Собрания, Правительства (эти огрехи очевидны, их, в общем-то, нетрудно устранить). Главная беда - это отсутствие в конституционном тексте нормативных положений, которые бы создавали твердый правовой плацдарм для противостояния Большой власти, ее обуздания, сдерживания тенденций к всевластию. Такого рода нормативные положения (они частично содержались в альтернативном проекте и с самого начала уже отсутствовали в "президентском") могли бы состоять и в декларации об умеренности власти, и в строгой регулировке оснований, порождающих всевластие (таких, как казенная, государственная собственность), и в ряде жестких запретов (таких, как запрет совершения властно-принудительных действий без прямого на то разрешения закона). Конечно, существует потребность внесения известных корректив в ряд положений действующей Конституции (и в не меньшей мере - потребность конституционно-ограничительного толкования некоторых из таких положений). Немалую роль могли бы сыграть конституционные законы, иные федеральные законы, которые исключили бы произвольную интерпретацию положений Конституции об "определении" Президентом "сановных направлений внутренней политики", о "формировании" Президентом своей администрации, об издании Президентом указов (хотя бы в том направлении, как это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса). Целесообразно обсуждение вопроса о внесении корректив по данному кругу вопросов и непосредственно в Конституцию (скажем, как это и предлагалось на завершающей стадии проработки проекта в октябре 1995 г. - ограничение права Президента распускать Государственную Думу с тем, чтобы при использовании этого права во второй раз одновременно объявлялись выборы и депутатов в Государственную Думу, и президента). Оправданы коррективы и по вопросам полномочий Федерального Собрания (в том числе в отношении контрольной парламентской деятельности, о согласовании - в порядке консультации или ином процедурно-строгом порядке - кандидатур в члены Правительства). Есть основания и для того, чтобы усилить гарантии самостоятельности Правительства (напр., вернуться к ранее предполагаемому порядку, в соответствии с которым Председатель Правительства непосредственно назначает своих заместителей; установить процедуру назначения и освобождения от должности федеральных министров, предполагающую предварительное, до соответствующего представления Президенту, рассмотрение этого вопроса на заседании Правительства с участием представителей Федерального (Собрания). Скажу еще раз - коренная проблема - это, как ни странно, общая конституционная атмосфера, подспудно доминирующее убеждение в неизбежности и даже оправданности известного всевластия - концентрации высшей власти в руках "первого лица", главы государства, что, будто бы, может быть обосновано малейшими на этот счет зацепками в конституционных формулировках. В этой связи нужно со всей определенностью сказать и о том, что истоки острых конституционных проблем нашей страны следует искать не столько в тексте Конституции, сколько в практике ее применения, когда используются те или иные стороны распространительно интерпретируемых формулировок Конституции и федеральных законов. Ведь при строго буквальном толковании положений действующей Конституции никак нельзя признать конституционно-обоснованным "указное" правотворчество в области законодательства, прямое и исключительное подчинение "силовых" министров непосредственно Президенту, практику прямых приказов главы государства федеральным министрам, другим руководителям ведомств, не входящим в президентскую администрацию, формирование в президентской администрации параллельных правительственным учреждениям подразделений административно-управленческого профиля (таких, как ГПУ). Болевой точкой в государственно-правовой жизни, определяемой российской Конституцией, было и остается правосудие. Несмотря на то, что в Конституции получили закрепление передовые, проверенные жизнью начала, лежащие в основе "правого суда", и, более того, вся правосудная деятельность в отличие - как это ни странно - от других направлений деятельности государства обозначается в Конституции в качестве "судебной власти" (по непонятным причинам в отношении правосудия под влиянием просоветского проекта использован этот теоретизированный термин), система правосудия в России, за исключением Конституционного Суда, до настоящего времени так и не стала полнокровной, действенной "третьей властью". Взятая в целом судебная система России, особенно в низовых ее звеньях, пребывает, по сути дела, на обочине политико-государственной жизни, да и вообще, как и иные непривилегированные подразделения общества, находится в трудном материальном, порой бедственном положении. К сожалению, известная часть звеньев судебной системы оказалась коррумпированной, подверженной нашей беде - взяточничеству. Каким образом можно достигнуть такого положения в государственно-правовой жизни, когда бы суды в российском о6ществе стали действительной "третьей властью"? Увы, на этот вопрос и при подготовке проекта Конституции, да и в настоящее время так и не сформировалось убедительного ответа. Все попытки решить рассматриваемый вопрос по примеру США, ряда других стран путем объединения всей судебной системы (когда широко признанный статус Конституционного Суда был бы распространен и на другие суды) или образования по этим же соображениям высшего интегрирующего судебного органа (типа Высшего Судебного Присутствия) неизменно наталкивались на возражения сугубо престижно-ведомственного свойства, Разъединение судов на три ветви - суд конституционный, общий, арбитражный - уже укоренилось, связано с весьма глубокими ведомственными интересами многих людей. Особо резко упомянутые возражения звучали при ссылках на судьбу ныне существующего Конституционного Суда, который в его нынешнем виде будто бы представляет собой оптимальный и единственно возможный вариант конституционного правосудия. Нужно признать, без обиняков и оговорок, (наше общество упустило шанс включиться в мировое сообщество демократических стран с передовой конституцией, отвечающей высоким стандартам современной демократии и гуманистического права. Разработки и заготовки, подготовленные в ходе работы над проектом российской Конституции, позволяли - при строгой нацеленности на реализацию передовых демократических взглядов и должной организации конституционно-проектных работ - достигнуть такого впечатляющего, можно уверенно предположить, результата в демократическом развитии России. Впрочем, нужно видеть российскую действительность такой, какой она есть. Возможность создания передовой демократической Конституции "была не столь уж большой: силы и тенденции, противоборствующие последовательно демократическому развитию страны, остаются значительными, влиятельными. Но все же упомянутая возможность была (во всяком случае не меньшая, чем возможность принятия передового Гражданского кодекса). И особенно такого рода перспектива близка к реализации летом - осенью 1995 г., когда существовала известная демократическая эйфория, порожденная победой над просоветскими кругами. Можно ли в ближайшее время все же осуществить то, что представляет скобой упущенную возможность? Нет, такой вариант как ближайшая практическая задача и нецелесообразен, и нереален. Нецелесообразен потому, что ныне следует сосредоточить усилия на фактической реализации тех демократических институтов и форм, которые уже "записаны". Нереален потому, что сейчас уже нет той благоприятной обстановки для крупных шагов в демократических преобразованиях, которые были летом - осенью 1993 г.; социально-политическая обстановка в России, с точки зрения демократической перспективы ее развития в настоящее время ухудшилась. Сверхзадача в конституционной области в нынешнее время - это утверждение в российском обществе святости и нерушимости демократических конституционных начал, выраженных в действующей Конституции. Более того, путем судебно-конституционного толкования ряда положений действующей Конституции (таких, как положения ст. 2, 18, 55), а, также рассмотрения острых проблем российской действительности (таких, как война в Чечне) вполне возможно, используя демократический потенциал существующих конституционных установлений, создать в России общую конституционно-правовую атмосферу, характерную для Конституции Человека. И, быть может, именно таким путем возобновить многотрудную работу по преодолению имперско-державных тенденций, нашего страшного проклятия - чудовища Большой власти, идола царско-генсековского всевластия и последовательно демократического, гуманистического толкования всего содержания действующей Конституции. Конечно, имеются основания для внесения отдельных поправок в текст Конституции (скажем, по вопросам контрольных функций Федерального Собрания, определенных форм согласования с ним кадровых назначений в Правительстве). Более основательный пересмотр действующей Конституции - дело не сегодняшнего и даже не завтрашнего дня. Нужно, чтобы в нашем российском обществе еще на основе действующей Конституции стали реальностью основные демократические преобразования и прежде всего те из них, которые связаны с российским Возрождением, Просвещением, с утверждением в общественном мнении и в общественном бытии приоритета личности над обществом и государством. Именно тогда, на мой взгляд, вновь возникнет благоприятная обстановка для проведения крупных демократических новаций, и тогда, будем надеяться, с успехом могут быть осуществлены такие преобразования в Конституции, которые по всем параметрам придадут ей качество Конституции Человека. Отрицательный опыт - тоже опыт, а несостоявшийся (или не вполне состоявшийся) замысел - уже урок. Теперь с учетом всех перипетий, связанных с подготовкой и принятием российской Конституции, более того - с учетом трехгодичной практики ее действия, должен быть ясен основной урок, относящийся к формированию в России другой юридической системы - гуманистического права современного гражданского общества. Если первым шагом в переходе от права власти к гуманистическому праву является придание общепризнанным правам человека непосредственного юридического действия, то следующий, не менее важный, шаг - признание за правами человека значения фундаментальной основы построения всей государственно-правовой системы страны и твердый настрой на реализацию этой идеи в Конституции. В конечном итоге, именно основные нрава человека призваны определить направленность и содержание государственно-правовой жизни общества, и в этой связи - "уровень" власти, характер ее функционирования такой, чтобы центральное место во всей государственно-правовой жизни занимал человек, с его высоким достоинством и неотъемлемыми правами, надежно защищенными законом и судом. Только тогда, когда в действующей юридической системе произойдет такого рода фундаментальная перенастройка, будут основания утверждать, что своего рода рубикон перейден и наше общество из бесконечной полосы насилия и необузданной власти перешло в современное гражданское общество, в котором господствует и правит право.